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社會責任

加快建成與生態文明建設要求相適應的生態環境監測網絡

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國務院辦公廳關于印發生態環境監測網絡建設方案的通知
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發布: 粵輝
日期: 2016-06-01

生態環境監測是生態環境保護的耳目與基石。基礎不牢,地動山搖。沒有科學準確的監測數據作支撐,生態環保工作就成了無源之水,無本之木。生態環保事業發展越快,越離不開牢固的監測基礎。加強生態環境監測網絡建設,是大力推進生態文明建設的重大舉措,對于全面建成小康社會,實現中華民族永續發展具有深遠意義。

一、有關背景

黨中央國務院高度重視生態環境監測工作。習近平總書記對生態文明建設和環境保護提出一系列新思想新論斷新要求,對抓緊建立資源環境承載能力監測預警機制作出重要指示。國務院領導同志多次就建設大氣和水環境監測網絡、保證監測數據真實可靠等作出重要批示。《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》提出“建立和完善嚴格監管所有污染物排放的環境保護管理制度,獨立進行環境監管和行政執法”。《中共中央國務院關于加快推進生態文明建設的意見》提出“利用衛星遙感等技術手段,對自然資源和生態環境保護狀況開展全天候監測,健全覆蓋所有資源環境要素的監測網絡體系”。《環境保護法》要求“國家建立、健全環境監測制度。國務院環境保護主管部門制定監測規范,會同有關部門組織監測網絡,統一規劃國家環境質量監測站(點)的設置,建立監測數據共享機制,加強對環境監測的管理”。“國務院環境保護主管部門統一發布國家環境質量、重點污染源監測信息及其他重大環境信息”。

為貫徹落實黨中央、國務院的決策部署和《環境保護法》要求,進一步加強生態環境監測網絡建設,為生態環保工作提供堅強有力的支撐,環境保護部會同有關部門編制了《生態環境監測網絡建設方案》(以下簡稱《方案》),并經中央全面深化改革領導小組第十四次會議審議通過,已由國務院辦公廳正式印發。

二、加強生態環境監測網絡建設的必要性

我國環境監測工作經過近40年的發展建設,已經改變了靠“眼睛看、鼻子聞、耳朵聽”的落后面貌,建成了較為完善的生態環境監測網絡并及時向人民群眾發布各類監測信息。當前,全國環保系統按照空氣質量新標準建成了發展中國家最大的空氣質量監測網,所有地級以上城市都按照新的空氣質量標準開展了PM2.5在內的6項主要空氣污染物監測,并實時發布監測信息。同時,水環境監測網絡不斷完善,縣域生態環境質量監測取得重大進展,完成了土壤環境背景值調查和土壤環境質量專項調查,空氣質量預報預警和顆粒物源解析工作全面開展。2012年成功發射環境一號C星,與環境一號A/B星3星組網,形成了環境衛星“2+1”星座,實現了2-3天對全國覆蓋一次的遙感監測能力,初步建成了天地一體化監測系統。環境監測工作實現了從手工到自動,從粗放到精準,從分散封閉到集成聯動,從現狀監測到預測預警的全面而深刻的轉變,為生態文明建設和環境保護工作提供了強有力的支撐。此外,國務院水利、國土、海洋、農業、氣象、林業等部門也根據各自管理需要建立了相應的監測網絡,開展了地表水、地下水、海水、土壤、生態等領域的監測。

但是,面對當前生態文明建設的新形勢和新要求,我國生態環境監測事業發展還存在網絡范圍和要素覆蓋不全,建設規劃、標準規范與信息發布不統一,信息化水平和共享程度不高,監測與監管結合不緊密,監測數據質量有待提高等突出問題,難以滿足生態文明建設需要,影響了監測的科學性、權威性和政府的公信力。為此,必須加快推進生態環境監測網絡建設改革,緊緊圍繞影響生態環境監測網絡建設的突出問題,強化監測質量監管,落實政府、企業、社會的責任和權利。要依靠科技創新和技術進步,提高生態環境監測立體化、自動化、智能化水平,推進全國生態環境監測數據聯網共享,開展生態環境監測數據分析,實現生態環境監測和監管有效聯動。

三、生態環境監測網絡建設的基本原則與主要目標

《方案》以鄧小平理論、“三個代表”重要思想、科學發展觀為指導,深入貫徹習近平總書記系列重要講話精神,全面落實黨的十八大和十八屆二中、三中、四中全會精神,按照黨中央、國務院統一部署,落實《中華人民共和國環境保護法》和《中共中央國務院關于加快推進生態文明建設的意見》要求,堅持全面設點、全國聯網、自動預警、依法追責,形成政府主導、部門協同、社會參與、公眾監督的生態環境監測新格局,為加快推進生態文明、建設美麗中國提供有力保障。

《方案》提出,生態環境監測網絡建設要堅持“明晰事權、落實責任,健全制度、統籌規劃,科學監測、創新驅動,綜合集成、測管協同”的基本原則。

生態環境監測網絡建設的主要目標是:到2020年,全國生態環境監測網絡要基本實現環境質量、重點污染源、生態狀況監測全覆蓋,各級各類監測數據系統互聯共享,監測預報預警、信息化能力和保障水平明顯提升,監測與監管協同聯動,初步建成陸海統籌、天地一體、上下協同、信息共享的生態環境監測網絡,使生態環境監測能力與生態文明建設要求相適應。全面做到說清生態環境質量及變化趨勢、說清污染排放狀況、說清潛在的生態環境風險,為加快推進生態文明、建設美麗中國提供有力保障。

四、生態環境監測網絡建設的基本思路

(一)統一生態環境監測建設規劃、標準規范。目前我國生態環境監測存在部門間環境監測網絡規劃布局不統一,技術規范、評價方法不統一,數據缺乏可比性。為此,《方案》明確提出要按照《環境保護法》要求,環境保護部門會同有關部門統一規劃、整合優化環境質量監測點位,建設涵蓋大氣、水、土壤、噪聲、輻射等要素,布局合理、功能完善的全國環境質量監測網絡。同時,要統一相關環境要素的布點、監測和評價技術標準規范,并根據工作需要及時進行修訂完善。增強各部門生態環境監測數據的可比性,確保排污單位、各類監測機構的監測活動執行統一的技術標準規范。

(二)建設大數據平臺,統一生態環境監測信息發布。當前,國務院有關部門之間、地方之間以及地方與中央之間監測數據集成聯網與共享不足,環境監測信息發布渠道不統一等問題,影響政府權威性和公信力。為此,《方案》提出要加快生態環境監測信息傳輸網絡與大數據平臺建設,將國務院相關部門和各地的生態環境監測數據進行聯網共享,大力加強數據資源的開發與應用。在信息發布方面,依法建立統一的生態環境監測信息發布制度,實現生態環境監測數據統一發布。

(三)突出生態環境監測與監管執法聯動。監測和監管是生態環境保護的重要支撐和手段。針對當前監測與監管結合不緊密、對追究各級政府和企業相關生態環境保護責任支撐不足的問題,《方案》提出要充分利用生態環境監測結果考核問責政府環保責任落實情況,依托重點排污單位污染源監測建立監測與執法相結合的快速響應體系,實現監測與監管有效聯動。同時,《方案》提出要加強自動預警,科學引導環境管理與風險防范。主要包括,加強空氣、水、土壤等環境質量監測預報預警。嚴密監控企業污染排放,完善重點排污單位污染排放自動監測與異常報警機制。提升生態環境風險監測評估與預警能力,建立生態保護紅線監管平臺,對重要生態功能區人類干擾、生態破壞等活動的監測、評估與預警。

(四)明晰生態環境監測事權與責任。當前各級政府、企業、社會的環境監測事權劃分不夠清晰,存在責任落實不到位、監測數據受行政干預的現象,對科學評價環境質量、環境保護目標考核等造成了一定的影響。因此,首先必須明確各級政府生態環境監測事權和責任,《方案》提出各級環境保護部門主要承擔生態環境質量監測、重點污染源監督監測、環境執法監測、環境應急與預報預警等職能。環境保護部適度上收生態環境質量監測事權,以準確掌握、客觀評價全國生態環境質量總體狀況。地方各級環境保護部門相應上收生態環境質量監測事權。第二,要求各級政府確定的重點排污單位必須落實污染排放自行監測及信息公開的法定責任,政府要加強污染源監督性監測和監管。第三,大力推動環境監測社會化服務,積極培育生態環境監測市場,明確提出開放服務性監測市場,并在基礎公益性監測領域積極推進政府購買服務。同時,要求環境保護部制定相關政策和辦法,有序推進環境監測服務社會化、制度化、規范化。

(五)加強對各類生態環境監測機構的監管。針對實際工作中,部分生態環境監測機構不能嚴格履職、監測質量不高以及責任追究不到位等突出問題,《方案》在加強對各類生態環境監測機構的監管方面提出了明確措施和要求。首先,各級相關部門所屬生態環境監測機構、從事環境監測設備運營維護的機構、社會環境監測機構及其負責人要嚴格按照法律法規要求和生態環境監測技術規范履行職責,對監測數據的真實性和準確性負責。第二,環境保護部要依法建立健全對不同類型生態環境監測機構及從事環境監測設備運營維護機構的監管制度,制定環境監測數據弄虛作假處理辦法等規定。各級環保部門要加大監測質量核查巡查力度,加強對各類生態環境監測機構監測業務活動的監管,嚴肅查處故意違反環境監測技術規范,篡改、偽造監測數據的行為。第三,對于黨政領導干部指使篡改、偽造監測數據的,按照《黨政領導干部生態環境損害責任追究辦法(試行)》的有關規定處理。

(六)強化綜合能力保障。加強生態環境監測能力建設是改革任務落到實處的基礎保障。為此,《方案》明確提出要提升生態環境監測綜合能力,包括:研究制定環境監測機構編制標準,加強環境監測隊伍建設,不斷提高監測人員綜合素質和能力水平。完善與生態環境監測網絡發展需求相適應的財政保障機制,重點加強環境監測基礎能力建設,各級政府將生態環境監測所需經費納入財政預算重點保障。完善環境保護監測崗位津貼政策。

五、《方案》的主要內容

《方案》包括6個部分共20條,3500余字。

引言部分鮮明地體現問題導向,點出了當前生態環境監測網絡存在的突出問題和解決的必要性和緊迫性。

第一至三條是“總體要求”,主要明確《方案》的指導思想、基本原則和主要目標。按照明晰事權、落實責任,健全制度、統籌規劃,科學監測、創新驅動,綜合集成、測管協同的原則,提出到2020年,初步建成陸海統籌、天地一體、上下協同、信息共享的生態環境監測網絡,使生態環境監測能力與生態文明建設要求相適應。

第四至十五條為《方案》的任務措施部分,針對當前生態環境監測網絡建設存在的突出問題,提出全面設點、全國聯網、自動預警、依法追責等四個方面的任務。其中:

第四至六條是針對全面設點,提出了完善生態環境監測網絡的有關任務。主要包括:建立統一的環境質量監測網絡、健全重點污染源監測制度、加強生態監測系統建設等三方面的監測網絡建設內容。

第七至九條主要是針對全國聯網,提出要實現生態環境監測信息集成共享。主要包括:建立生態環境監測數據集成共享機制、構建生態環境監測大數據平臺、統一發布生態環境監測信息等三個層面的任務。

第十至十二條主要是針對自動預警,要達到科學引導環境管理與風險防范的目標。主要包括:加強環境質量監測預報預警、嚴密監控企業污染排放、提升生態環境風險監測評估與預警能力等三個方面的措施。

第十三條至十五條是針對依法追責,要建立生態環境監測與監管聯動機制。主要包括:為政府考核問責提供技術支撐、實現生態環境監測與執法同步、加強對各類生態環境監測機構的監管等三個方面的內容。

第十六條至二十條是為保證《方案》確定的任務順利實施,提出需建立健全的相關制度和保障體系。主要包括:健全生態環境監測法律法規及標準規范體系、明確生態環境監測事權、積極培育生態環境監測市場、強化監測科技創新能力、提升生態監測綜合能力等五個方面保障措施。

結尾部分主要強調了地方各級人民政府要加強對生態環境監測網絡建設改革的組織領導,制定具體工作方案,明確職責分工,保證各項改革任務落到實處。

六、認真做好《方案》的落實工作

國務院相關部門和各級環保部門應高度重視生態環境監測網絡建設工作,深入學習領會《方案》內容,認真落實《方案》提出的目標任務,加快建成統一、完善、權威、高效的生態環境監測網絡,為建設生態文明和美麗中國提供堅強的支撐與保障。當前要重點從以下幾個方面著手,抓好《方案》的落實工作:

(一)做好《方案》內容任務的分解工作。分別制定國務院相關部門和環保部內各司局的任務分解表,將《方案》提出的任務逐條落實到責任部門。

(二)制定《方案》實施計劃。根據《方案》提出的目標任務,制定具體的實施計劃(2016-2020年),確保如期完成任務,達到目標。

(三)明確劃分各級政府和企業環境監測事權。明確政府所屬監測機構主要承擔環境質量監測、重點污染源監督監測、環境執法監測、環境應急與預報預警等職能,其他服務性監測可向市場開放,由社會監測機構承擔。中央政府根據事權劃分,建設并運行國家環境質量監測網;地方政府根據事權劃分,建設并運行地方環境質量監測網。排污企業要按照《環境保護法》要求嚴格落實污染排放自行監測及信息公開的主體責任。國家和地方建立污染源監測數據共享與發布機制,重點排污單位要按照環保部門要求將自行監測結果統一上傳發布。

(四)建立統一的環境監測技術規范和評價方法。對現有的大氣、水、土壤、生態、近岸海域等監測技術規范進行現狀梳理、需求分析,列出需要修訂完善的清單,抓緊開展修制訂工作,力爭統一各有關部門的環境監測標準規范,努力推進各類環境監測機構的監測活動執行統一的技術標準規范。

(五)逐步健全環境監測法律法規。盡快出臺環境監測條例、國家環境質量監測網絡管理辦法、國家環境監測信息發布管理規定等法規、制度,使各項改革的舉措固化為法律和制度規定,使改革工作有法可依,有章可循,扎實推進。

(六)開展環境監測標準化建設。會同中編辦開展環境監測機構標準化建設工作,實現環境監測機構“四個規范”,即:規范單位屬性,明確為公益性事業單位;規范職能定位,明確各級監測機構的具體職能;規范編制管理,明確編制標準和人員結構;規范經費保障,各級財政部門要充分保障人員和運行經費。

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